当前，国家以及各地都在抓紧研究制定“十三五”规划纲要。9月1日，本报刊发国务院参事室特约研究员黄毅的署名文章，畅谈他对制定“十三五”规划的几点思考。未来五年，安全生产工作该怎么规划?看看黄毅的思考!以下为全文：
——对制定“十三五”规划的几点思考
■黄 毅
2014年修改施行的《安全生产法》，是一部体现国家意志、全面规范安全生产行为的良法重器，我们必须满怀敬畏之心，自觉遵守执行。
该法总则第一条，开宗明义表述其立法目的，就是“保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展”。同时在第八条规定，“国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划，并组织实施。安全生产规划应当与城乡规划相衔接”。这些规定要求，为确立安全生产在经济社会发展中的重要地位提供了法律依据。当前，国家以及各地都在抓紧研究制定“十三五”规划纲要，值此有必要重申这一重要的法律思想，以突出安全生产在“十三五”规划中的应有地位。
全国安全生产状况已呈现
总体稳定持续好转的发展态势，
但形势依然严峻
安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局，事关党和政府形象声誉。党中央、国务院始终高度重视，采取一系列重大举措加强安全生产工作。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体，更是把安全生产摆在治国理政的高度去谋划推动，中央作出的“四个全面”战略布局，都对安全生产提出新的更高要求。习近平总书记多次主持中央政治局常委会研究安全生产工作，发表一系列重要论述，为安全生产工作提供了根本遵循。李克强总理多次主持国务院常务会议研究部署安全生产工作，国务院安委会加强指导协调和监督检查。各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院的决策部署，狠抓各项措施落实，促使全国安全生产工作不断得到加强和改进。
通过全国上下共同努力，我国安全生产状况已经呈现总体稳定持续好转的发展态势。从2003年开始，全国连续12年实现事故总量和事故死亡人数“双下降”。事故总量由最高年发生107万起减少到不到30万起，死亡人数由近14万人减少到6.8万人，重特大事故由最高年发生134起减少到41起;安全生产相对指标大幅度下降，其中，亿元GDP事故死亡率由1.33降到0.107，道路交通事故万车死亡率由13.97降到2.22，煤矿百万吨死亡率由4.97降到0.255，已经达到或接近于中等发达国家水平。
安全生产虽然取得一定成效，但必须清醒地看到，我国目前仍处于社会主义初级阶段，处于工业化、城镇化快速发展和社会转型时期，受生产力水平不均衡以及发展方式、经济结构、利益格局、基础管理、文化素质等多重因素的制约，全国安全生产形势依然严峻。一是事故总量仍然偏大，且伤残人数和经济损失巨大。二是重特大事故没有得到有效遏制。对此社会关注度越来越高，容忍度越来越低。三是安全隐患大量存在，有的触目惊心，一些地方和单位却熟视无睹。四是非法违法行为屡禁不止，由此导致的全国较大以上事故仍占近一半。五是职业危害严重。据统计，尘肺病患者全国累计近80万人，且每年新发病例2万多人。这个问题越来越引起社会的广泛关注。
安全生产形势依然严峻的主要原因：
一是安全发展理念树得不牢。
“以人为本、生命至上”的红线意识还没有深深植根于基层领导干部头脑之中，单纯以GDP论英雄的倾向并没有得到根本改变。有的不出事故想不起，出了事故、死了人才重视。一些地方搞城乡规划、产业布局，办工业园区、招商引资，举办大型活动，没有严把安全准入关，没有把生命安全放在第一位。这两年公共安全领域的群死群伤时有发生，一些开发区成为事故多发区。全社会安全意识总体上仍较淡漠，人们普遍缺乏风险辨识防范和避险逃生能力。
二是企业主体责任不落实。
一些企业缺乏安全生产的内在动力和压力。有的安全管理薄弱，规章制度形同虚设，安全投入不足，技术装备差。有的应急预案不完善，也不进行演练，出现险情盲目施救，导致损失扩大。全国900万矿工、4000万建筑工人和烟花爆竹等高危从业人员中80%以上为农民工，其中70%以上未接受正规安全培训，违章指挥、违规作业、违犯劳动纪律现象经常出现，成为导致事故的重要原因。
三是安全保障能力低。
我国目前高危企业和劳动密集型产业比重仍然较大。全国小煤矿、小矿山、小化工当中，不具备安全保障能力的分别占60%、90%和82%;煤矿中四类灾害严重矿井(高瓦斯、冲击地压、煤与瓦斯突出、超深矿井)约占30%。没有护栏的急弯陡坡、临水临崖等危险路段7.5万处、6.5万公里。铁路仍有8000处平交道口无人值守。全国每年有2.5亿吨危化品通过公路水路运输，南来北往、东拉西运。油气输送管道非法占压、安全距离不够、交叉穿越等重大隐患近7000项。全国“多合一”等火灾隐患360余万处。更令人担心的是，我国石油化工行业很多装备设施运行时间长，陈旧老化问题凸显，城市建设不断扩展与石化装置越来越近，风险明显加大。
四是安全生产法治秩序不完善。
与安全生产法律相配套的操作层面的条例细则、规程标准尚不健全，一些领域的安全法规不健全甚至缺失。安全生产法治宣传教育不深入，全社会安全法律意识比较淡漠，违法成本仍然较低，有法不依、执法不严、违法不究的问题依然突出。执法监督体系不严密，与严格、规范、公正、文明执法的要求还有较大差距。
五是安全监管不到位。
近期发生的几起重特大事故，凸显安全监管方面存在的严重问题。近年来村镇小微企业，农村公路、建筑、消防等领域事故有所上升，但基层安全监管力量严重不足。县级安监机构平均编制不到15个，人均监管600多家企业。大多数乡镇没有专职安监人员。全国3312个开发区有近一半未设安监机构，比如昆山开发区，管理4000多家企业，仅有3名专(兼)职安监人员。
以上既有生产力发展阶段的因素，也有安全监管体制机制不适应的问题。我们要深刻认识现阶段安全生产的长期性、艰巨性、复杂性、反复性和突发性，始终绷紧安全生产这根弦，做到思想上警钟长鸣，行动上常抓不懈，一切从零抓起，向零奋进。
把安全生产纳入经济社会发展大格局
是坚持科学发展安全发展的必然要求
新中国成立以来，我国先后制定实施了12个“五年规划”，其中只有“十一五”、“十二五”规划专门设立安全生产章节。这是具有划时代意义的事情，标志着我国发展理念的重大转变。促成这一转变的根本动因，就在于党的十六大之后，我党提出并确立科学发展观作为指导思想。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本。以人为本首要的是以人的生命安全为本，如果人的生命没有了，发展就没有任何意义。正是在科学发展观指导下，2005年党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，首次提出安全发展的指导原则，强调“坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展”;首次将安全生产两大指标，即亿元GDP事故死亡率和工矿商贸就业人员事故死亡率纳入国家统计指标体系，定期予以发布;首次在“五年规划”中列出专门章节，对安全生产工作进行整体部署，提出目标要求和政策措施。
在“十一五”规划纲要指导下，我国安全生产事业取得长足发展。到2010年，也就是“十一五”末，全国提前完成规划确定的“亿元GDP事故死亡率下降35%和工矿商贸就业人员事故死亡率下降25%”的目标。“十一五”期间，全国事故总量由72万起减少到36万起，下降50%;事故死亡人数由12.7万人减少到8万人以下，下降37%;重特大事故由134起减少到85起，下降37%;实现了国务院提出的全国安全生产形势明显好转的阶段性目标。
从2011年开始实施的我国“十二五”规划，继续坚持安全发展的理念，在安全生产上提出更加有力的政策措施。特别是与之相配套，国务院办公厅专门印发《安全生产“十二五”规划》，提出实施安全生产“九大工程”，注重提升重点行业领域安全保障能力。初步测算，“十二五”时期，全国提前完成规划确定的“亿元GDP事故死亡率下降36%和工矿商贸就业人员事故死亡率下降26%”的目标。全国事故总量将由36万起减少到25万起左右，事故死亡人数将由8万人减少到6万人左右，重特大事故将由85起减少到40起左右，全国安全生产形势持续稳定好转。
“十一五”、“十二五”的实践表明，把安全生产纳入经济社会发展总体规划，是促进安全生产与经济社会协调发展的重大举措，是坚持科学发展、安全发展的必然要求，也是安全生产与经济社会发展一体化规律的具体体现。在社会化大生产条件下，安全生产工作不仅仅是企业的事情，任何一起生产安全事故，也不仅仅只对企业和员工造成伤害，可能会波及整个社会，甚至会影响到社会的稳定乃至政局的稳定。所以，经济社会的发展必须始终把安全作为基础、前提和保障，只有这样才能实现持续健康发展。
制定“十三五”规划应更加体现
安全生产工作的重要地位和作用
◆ 要大力实施安全发展战略
◆ 继续推进安全生产重点工程建设
◆ 要重视职业危害防治工作
◆ 致力于构建安全生产长效机制
明年开始进入“十三五”，这是我国改革发展和全面建成小康社会的关键时期，也是实现全国安全生产状况根本好转的攻坚阶段，必须以更加坚决的态度和更加有力的措施，全方位强化安全生产工作。要把安全生产与转方式、调结构、促发展紧密结合起来，全面提升安全发展水平。因此，在制定“十三五”规划纲要中，应重点解决好以下几个问题。
第一，要大力实施安全发展战略。
提出并实施安全发展战略，是党中央、国务院科学把握现阶段我国安全生产规律特点，适应“四个全面”战略布局而作出的重大决策。安全发展的本质内涵，就是要把经济社会的发展建立在安全保障能力不断提升、从业者健康权益不断得到保障的基础之上，从而使人民群众平安幸福地享有经济社会发展的成果，更加体面地劳动，活得更富有尊严。新修改的《安全生产法》已将“安全发展”写进总则。习近平总书记反复强调，各级党委和政府、各级领导干部要牢固树立安全发展理念。要强化红线意识，实施安全发展战略。为此，在国家“十三五”规划纲要基本思路中，应该写入“树立安全发展理念，大力实施安全发展战略，促进全国安全生产状况根本好转”这样的表述，以进一步凝聚共识，形成推进安全发展的合力。同时，在“十三五”规划纲要中，应继续设立公共安全和安全生产专章专节，进行重点规划部署。
第二，继续推进安全生产重点工程建设。
要把安全生产纳入“十三五”经济社会发展基础建设总的盘子，统筹规划、总体部署、协调推进、务见成效。国务院应制定发布《安全生产“十三五”规划》，在“十二五”实施安全生产“九大工程”的基础上，继续落实资金、项目，推进煤矿安全保障能力提升、道路交通生命保障、隐患排查治理、职业危害防治、应急救援能力、科技研发推广、安全文化示范和监管监察能力等重点工程建设，进一步提升安全保障水平。
全国“十二五”实施的安全生产“九大工程”，总投资6000多亿元，其中中央和地方财政投入大体占40%，起到很好的引领作用。但是，我国安全生产总体投资规模仍然偏低，平均每年1200亿元，仅相当于GDP总量的千分之二。这不仅与经济大国的地位不相称，也与安全生产的实际需求不相适应。据国际劳工组织公布的数据，全球每年因事故造成的直接经济损失，大体占当年GDP总量的4%。建议“十三五”时期，中央财政要加大投入力度，尤其要增加对综合性、基础性和公益性公共安全设施项目的投入。同时，采取优惠政策，推动安全产业发展，培育新的经济增长点。
第三，要重视职业危害防治工作。
我国《职业病防治法》总则第十条规定，“国务院和县级以上地方人民政府应当制定职业病防治规划，将其纳入国民经济和社会发展规划，并组织实施”。今年4月份国务院办公厅下发的《关于加强安全生产监管执法的通知》明确要求，“地方各级人民政府要将安全生产和职业病防治纳入经济社会发展规划，实现同步协调发展”。我国目前职业危害形势相当严峻，职业病呈多发高发态势，由此导致的社会问题日渐凸显，应当引起党和政府的高度重视，采取有效措施加以整治。
据了解，尘肺病是我国目前危害最为严重的职业病，大多发生在煤矿、金属矿山、建材等行业，从业人员一旦染上尘肺，终身不得治愈。据国家有关部门公布的数字，截至2014年底，全国累计报告尘肺病78万例，且每年新增2.3万例以上。由于一些中小企业从业者体检率低，报告体系不健全等因素，实际发生人数远高于报告病例数。建议把尘肺病防治纳入国家“十三五”规划纲要，有针对性提出规划目标和政策措施。
第四，致力于构建安全生产长效机制。
“十一五”以来，党中央、国务院相继制定出台一系列政策措施加强安全生产工作，全国安全生产状况已呈现总体稳定持续好转的发展态势。但是，由于我国仍处在工业化进程中事故易发多发的特殊阶段，制约安全生产的深层次矛盾还没有得到根本解决，必须从建立健全长效机制入手，推进思路理念、方法手段、体制机制创新。党的十八大以来，习近平总书记对加强安全生产工作发表一系列重要论述，提出许多新观点、新论断、新思路。建议在制定“十三五”规划纲要时，将这些重要精神体现进去。比如，确保安全生产作为发展的一条红线，绝不要带血的GDP;健全完善“党政同责、一岗双责、失职追责”的责任体系，细化落实各级党委和政府的领导责任、相关部门的监管责任、企业的主体责任;大力推进安全生产领域的依法治理，强化基层执法能力建设，加大安全生产考核权重，实行“一票否决”;建立隐患排查治理和风险预控体系，深入开展专项整治，切实消除隐患，确保万无一失;坚持标本兼治、重在治本，构建长效机制，强化科技支撑与应急处置能力建设，实施全民安全素质提升工程，动员全社会力量维护公共安全等。
